탈시설 권리 보장 방안 모색

일반적으로 ‘시설’은 사회복지사업법 상, 장애인복지법상의 이용시설도 포괄하나, 여기서는 대형 생활시설을 지칭하고자 한다. 즉 숙박을 제공하는 시설을 지칭하며, 특히 ‘대형시설’이 어디까지인가에 대한 논란이 있을 수 있는데 그 점은 본 원고내용 중에 설명하려고 한다. 또 여기에서 ‘탈시설’ 또는 ‘탈시설화’란 역사상 대형수용시설에 대한 거부로부터 나왔던 가치이기 때문에, 모든 형태의 주거서비스로부터 탈시설화를 주장하는 것은 아니다. 간혹 오해가 있을 수 있어 사전에 밝히고자 한다.

1. 제기 배경

최근 몇 년간 우리나라 장애인복지서비스의 가장 큰 이슈중 하나는 탈시설화(dinstitutionalization)와 자립생활(independent living)에 대한 요구라 할 수 있다. 이는 전문가 중심으로 이루어져 온 전통적인 장애인복지서비스 제공방식과 시설보호(institutional care)에 대한 당사자의 비판과 저항이 가시화 된 결과라 할 수 있다.

시설보호와 전문가중심의 전통적 장애인복지서비스에 대한 ‘비판’과 ‘저항’, 즉 탈시설운동과 자립생활운동은 서구 복지국가들의 경우 우리 보다 앞선 1970년대부터 오랜 기간 지속적으로 이어져 온 보편적인 현상이다. 이 결과 서구 국가들은 대형시설을 폐쇄하고 제한이 최소화된 지역사회 내 소규모 공동생활가정이나 자립생활을 우선 지원하게 되었다(Emerson & Hatton, 1996; Shannon, Lason & Lakin, 2001). 서구사회가 시설보호에 대한 비판을 수용하고 탈시설화를 추진하고 자립생활을 지원하게 된 데는 정상화, 탈시설화, 자립생활운동과 같은 패러다임의 변화, 과도한 시설수용에 따른 비용 부담, 서비스 당사자의 비판과 저항이 함께 이룬 결과라 할 수 있다.

그러나 우리나라의 경우 탈시설 논의는 당위적인 요구수준에 머물러 있다. (서화자, 2002) 예를 들어, 장애인거주서비스에서 대형시설보호가 95%이상을 차지하고 있고, 그룹홈 등 탈시설적 방식의 거주서비스의 비중은 8% 정도의 저조한 수준이다. 장애인공동생활가정이 도입된 지 25년이 지난 지금까지 겨우 8%수준에 머물러 있는 현실은 탈시설화가 쉽지 않은 과제임을 말해주고 있다.

2.-가) 장애인시설보호 현황 참조

시설보호가 장애인을 사회로부터 격리하여 수용한다는 점에서 장애인의 인권을 무시한 비인도적인 접근이라는 지적이 지속되고 있음에도 탈시설화가 쉽지 않은 이유는 무엇일까? 가장 큰 이유는 장애인의 시설보호에 대해 사회적 관심이 그리 높지 않은 상황에서 생활시설에서의 보호를 가장 저렴하고 효과적인 보호수단으로 인식하고 있기 때문이다. 그러나 앞에서 서술한 서구의 예에서도 보여지 듯 시설보호는 탈시설적 접근에 비해 그리 저렴하지 않다. 오히려 시설보호가 탈시설적 접근에 비해 비용은 더 비싸고 서비스의 질은 낮다는 실증적 연구결과들이 많다(Spreat외, 2005; Reiter, 1991, 강희설 2008). 무엇보다 시설보호는 분리적 접근이라는 점과 집단생활을 통해 인간의 삶에 대한 통제가 불가피하다는 점에서 인권관점에 따른 사회복지실천(Jim Ife, 2001)에도 어긋난다는 근본적인 비판을 벗어나기 어렵다.

수용시설은 의료적 모델에 기초하여 장애인을 주로 환자 또는 보호대상으로 간주하고 관련 분야의 전문가에 의한 보호․관리계획에 따라 통제․치료하는 것을 목표로 하고 있다. 그러나 이러한 접근은 장애인의 사회적응력을 떨어뜨릴 뿐 아니라 사회로부터 격리하여 수용하는 것 자체가 비인도적이라는 지적이 제기되어왔다(강지혜 외, 2006; 김중대, 1992; 서화자, 2002; 이용표, 2005; 정미야, 2004; 정미원, 2004; 최지영, 2004).

또한 한국의 독특한 복지발달사와 복지권력구조를 살펴보면, 왜 탈시설화가 왜 어려운지 짐작해 볼수 있다. 우리나라의 사회복지서비스의 공급주체는 약 92% 정도가 민간법인이다. 따라서 사회복지서비스 공급을 전적으로 의존할 수 밖에 없는 상황이다. 더욱이 정부의 관리감독 권한이 허술할 뿐 아니라 실질적으로 민간법인들을 제재할만한 권한도 없기 때문에 현재의 상태에서 정부가 의지를 가지고 탈시설정책을 편다 할지라도 이를 따르지 않는다고 민간 법인에 대해 어떤 조치를 할 수가 없다. 따라서 민간법인의 양심에 호소하면서 개혁적인 정책을 펴야 하는 실정이라 해도 과언이 아니다. 이런 가운데 탈시설화는 대형시설을 운영하고 있는 법인의 입장에서 동의하기 쉽지 않다. 실제로 탈시설화를 주장하는 장애인단체에 대해 ‘시설을 폐쇄시키려는 무리’들이라며 반발했던 경우를 보면 알수 있다.

시설 운영 법인 현황('07. 12월 현재)                                                       (단위 : 개소)

[표 ]시설 운영 법인 현황(2007.12월 현재. 보건복지가족부)

운영 시설수	합계	시설운영수별 법인현황					지원법인 기본재산 현황
		계	1개	2~5개	6~9개	10개 이상	계	5억 미만	5 ~ 9억	10 ~ 30억	30억 이상
법인수	1,479	1,254	688	464	50	52	225	96	50	44	35

※ 영유아 보육사업 목적의 법인 제외

성람재단, 석암재단의 예

그러나, 탈시설과 자립생활로 변화되어 가고 있는 흐름은 막을 수 없다. 다음에서 탈시설이 요구되고 있는 배경을 자세히 살펴보자.

가. 인권과 자립생활로의 패러다임의 변화

그동안 장애인과 시설보호에 관한 이론과 패러다임은 정상화이념에 기초한 탈시설을 통한 사회통합과 자립생활, 인권을 강조하는 방향으로 변화되어 왔다(남구현 외, 2005). 1960년대 후반부터 미국에서는 특수교육ㆍ정상화ㆍ통합의 개념을 장애인 스스로에 의해 발전된 새로운 모델로 대체하고 있는데, 이 모델이 바로 시민권 운동과 소비자 운동의 발단과 함께 대두된 자립생활 운동이다. 이제 자립생활 운동은 우리나라 장애계에서도 빼놓을 수 없는 주제가 되었다(조한진, 2005). 자립생활이란, 자기결정과 기회의 평등 그리고 개인의 존엄을 요구하는 장애인들의 철학이며 운동이다(강지혜 외, 2006). 따라서 한 개인에게 진정으로 인권이 보장된다고 말할 때 그것은 자기 삶에 대한 통제권을 스스로 가지고 있다는 것이다. 한 장애인의 삶에서 자기 스스로 하고 싶은 일을 한다는 것은 ‘자유’ 그 자체일 것이며, 그런 의미에서 자립생활은 바로 장애당사자의 인권보장과 직결된 문제이다(김도현, 2007a). 우리나라 장애인 자립생활 운동의 경우는 수용시설 중심의 장애인 정책에 대한 비판으로부터 탈시설화에 대한 요구, 자립생활을 전제로 한 주거권을 보장, 활동보조 등을 요구하는 운동으로 발전해 가고 있다. 즉 인권과 자립생활로의 패러다임의 변화는 현재 대형시설보호 위주인 우리나라 장애인 주거복지서비스의 개편을 요구하고 있다.

나. 생활시설의 인권침해와 비리, 사유화구조에 대한 사회적 비판

끊임없이 제기되는 장애인 시설 내 인권침해와 비리사건들은 시설의 부정적 측면들을 사회적으로 부각시켰고, 인권운동의 진전으로 개인의 정당한 권리와 인도적인 생활환경이 강조되었다. 그럼에도 불구하고 여전히 시설보호가 주를 이루고 있는 현실에 대해서 남구현 외(2005)는 시설유지의 강력한 속성은 ‘자기본성유지’이며, 이 본성은 일탈자들을 대규모로 수용한 시설의 존재 자체가 그들과 같은 사람들을 사회로부터 배제할 필요성을 정당화하는데 기여하며, 배제당한 이들을 동정과 갱생의 대상으로 치부하며, 치료와 재활, 보호를 제공하는 기반이라는 합리화 기제가 시설 스스로 시설화를 촉진하는 특성을 가지고 있다고 보고하였다. 또한 국내의 상황에서 볼때 장애인시설을 운영하고 있는 사회복지법인대표들이 시설을 사유재산으로 인식하는 문제, 장애인은 동정의 대상으로 보면서 보호자를 자처하는 운영자의 관점, 탈시설화를 현장에서 구현하고자 하는 전문가와 복지계의 노력 부재로 인해 여전히 격리보호적 성격의 시설수용이 지속되고 있다고 여겨진다.

따라서, 이러한 인권침해와 비리, 사유구조에 대한 끊임없는 비판은 결국 근본적인 문제해결을 위해서는 시설수용이 아닌 탈시설과 자립원칙에 기반한 주거서비스로의 전면적인 개혁을 요구하게 된 것이다.

다. 장애인의 생활시설에 대한 부정적 경험

시설생활을 경험한 장애인의 경험연구를 살펴보면 ‘부정적 경험’이라고 요약될 수 있다. 남구현 등(2005)의 장애인생활시설 인권상황 실태조사에 따르면, 시설생활인들과의 만남에서 ‘인권’은 무색할 정도로 자기결정권의 침해가 심각하다고 보고하고 있다. 대체적으로 생활인들은 아침 먹고 방안에 있다가, 점심 먹고 방안에 있다가, 저녁식사를 한후 잠자리에 드는 생활방식을 이어가고 있었으며, 아무것도 하지 않고 먹고 자는 생활을 반복하고 더 이상의 희망도 비전도 없는 삶을 살아가고 있다고 보고하고 있다. 시설에서의 단순한 수용보호는 당사자들에게 지역사회와 사회로부터의 단절을 통해 무기력 상태가 강화되는 ‘시설병’을 강요하는 것이라고 보고하였다.

무기력이 강요되고 있는 시설생활에 대해서 김경미(2005)의 연구에서 더 자세히 언급된 바 있다. 김경미(2005)는 활동보조를 이용한 전후경험을 비교한 질적 연구에서 시설에 살았던 장애인의 심리적 측면에 대해 이렇게 말하고 있다. “시설에 살았던 이들은 수용시설에서의 생활은 개인의 자유와 선택권이 없는 집단생활이었으며, 또한 시설의 장기 거주는 장애인이 독립적으로 지역사회에서 사는 것에 대해 두려움을 갖게 만든다. 시설에서 생활은 개인들이 ‘꿈’을 갖고 그 ‘꿈’을 이루며 살아가기에는 어려움이 많아 장애인은 어떤 ‘꿈’도 갖지 않기로 결심하기도 한다. (...). 장애인은 삶의 주체가 아니라 생활에 대한 통제권을 상실한 채 살아가는 것이다. 시설에서의 삶은 개인의 자유가 없이 이미 정해져 있는 시설의 일정에 맞추어 살아가야 하는 것이다.” 이 연구에 참여한 한 장애인은, “수용시설에서는 의식주는 해결되지만 그 외에 다른 욕구들은 채워질 수가 없는 상황이었습니다. 저는 공부도 하고 싶었고, 꿈도 있었습니다. 그리고 저는 내가 원하는 시간에 먹고, 내가 원하는 시간에 자고, 내가 원하는 시간에 일어나고 싶었습니다. 바로 내 삶을 내가 계획하고 싶었던 것입니다.” 라고 말하고 있다.

또한 필자가 연구한 장애인의 탈시설 전후경험에 대한 연구에서도 시설생활에 있어서 장애인들이 경험한 것은 ‘단체생활 속에서 내가 없다’는 획일적인 삶에 대한 원망이었다. 정해져 있는 하루 일과에 자신을 맞춰야 하고, 식사시간외에는 ‘따분하고 지치고 할 일도 없는’ 스스로 아무 생각 없게 만드는 일상이었다고 경험을 토로했다. 또 참여자들이 경험한 시설내의 직․ 간접적인 폭력상황은 한편으로는 좌절로, 한편으로는 ‘왜 당해야 하는가’라는 문제의식으로 발전했다. 시설에서 규율한 물리적 제약 속에서 자유롭지 않고, 개인보다는 규율과 집단을 중시하는 문화는 나에게 수치심을 주었고 나를 존중하지 않는다는 자각으로 이어졌다. 이러한 무시, 위계, 동정적 관계형성과 통제, 폭력, 획일적인 삶을 강요받는 장기간의 시설생활은 결과적으로 무기력이 ‘습성’이 되었고, 삶의 주체성을 잃어버리게 되었다고 기억하고 있었다.

이렇게 자립생활로의 패러다임의 변화와 시설에 대한 사회적 비판, 시설생활을 경험한 당사자들의 부정적 경험들은 이제 장애인의 복지서비스로서 시설보호가 더 이상 기능할 수 없다는 것을 보여주고 있다. 따라서, 탈시설를 위한 정부의 정책변화, 법 개정, 사회의 인식 변화, 서비스제공자의 개혁노력, 당사자의 서비스 결정에의 참여보장 등은 시급하다 할 것이다.

2. 장애인의 시설보호 현황과 탈시설의 범위

가. 장애인의 시설보호 현황

장애인생활시설은 아래 [표 2]와 같이 2007년 기준으로 총 314개소에 21,709명이 거주하는 것으로 보고되고 있다. 이를 시설유형별로 보면, 지체장애인시설이 33개소(2,283명), 시각장애인시설 14개소(792명), 청각장애인시설 11개소(521명), 지적장애인시설 131개소(9,325명), 중증요양시설 116개소(8,345명), 장애영유아시설 9개소(443명)이다.

또한 [표 3]과 같이 지역사회재활시설 중 주거서비스를 제공하는 시설인 주간보호시설은 321개소(1052명 이용), 단기보호시설은 78개소(307명), 공동생활가정은 400개소(506명)이다. 이들 세가지 종류의 시설들을 합해 보면 총 799개소에 1865명이 이용하고 있는 것인데 이를 이용자수로 비교해보면 생활시설, 요양시설 등 거주하는 사람은 21,709명으로 약 92%에 해당하고 :지역사회재활시설에 거주하는 사람은 1,865명으로 약 8%에 해당한다.

이렇게 통틀어 주거서비스를 이용하는 사람은 23,574명인데 이는 2005년 장애인실태조사의 장애인 추정치인 2,148,686명을 기준으로 할때 장애인의 약 1.09%가 대형시설보호이든 지역사회재활시설이든 정부가 제공하는 주거시설을 이용하고 있는 셈이다.

반면, 장애인에게 제공되는 영구임대, 국민임대, 장기전세주택 등 국가의 공공주거지원은 열악한 상황이다. 특히 시설안에 거주하던 장애인이 바로 공공주거지원의 대상이 될수 없는 상황이여서, 탈시설을 원하는 장애인이 있어도 현제 제공되는 시설 외에 주거지원은 없다고해도 과언이 아니다. 2005년 장애인실태조사 등 정부가 실시하는 종합실태조사에서도 장애인의 주거권 현황은 조사하지 않는다.

[표 ]장애인생활시설 현원 대비 현황(2007. 보건복지가족부)

시도별	합계	생활시설(정원:24,834인)
		지체장애	시각장애	청각언어	정신지체	중증요양	장애
							영유아
	시설수	시설수	시설수	시설수	시설수	시설수	시설수
	현원	현원	현원	현원	현원	현원	현원
합 계	314	33	14	11	131	116	9
	21,709	2,283	792	521	9,325	8,345	443
서 울	36	3	3	1	11	16	2
	3,218	258	170	52	973	1,668	97
부 산	19	4	1	2	7	3	2
	1,393	267	30	91	638	276	91
대 구	12	2			4	5	1
	1,304	279			486	445	94
인 천	12	2	1	1	3	4	1
	681	113	69	16	246	210	27
광 주	12	2	1	1	6	2
	697	127	64	58	289	159
대 전	13	1	1		7	3	1
	738	93	65		416	140	24
울 산	6			1	1	4
	386			59	34	293
경 기	57	2	2	3	27	22	1
	3,770	66	44	95	1,683	1,794	88
강 원	19	1	1		11	6
	1,390	13	62		977	338
충 북	20	1	2	1	7	9
	1,667	97	145	89	595	741
충 남	19	3			8	8
	1,431	191			743	497
전 북	24	4	1		10	8	1
	1,164	257	42		632	211	22
전 남	12	3	1	1	4	3
	794	148	101	61	295	189
경 북	24	3			9	12
	1,508	202			543	763
경 남	18	2			10	6
	1,203	172			612	419
제 주	11				6	5
	365				163	202

[표 ]장애인 지역사회재활시설 현황(2007. 보건복지가족부)

시군구	시 설 현 황 (개소)
	소계	장애인 복지관	의료 재활 시설	주간보호시설	단기보호시설	공동생활가정	장애인 체육관	장애인 심부름 센터	수화 통역 센터
합계	1286	157	16	321	76	400	24	149	143
서울	286	37	4	72	22	128	6	1	16
부산	76	7	2	30	1	29	1	2	4
대구	43	6	1	19	0	12	2	1	2
인천	60	7	1	17	3	28	1	2	1
광주	29	3	0	10	0	10	1	2	3
대전	44	5	1	15	2	16	2	1	2
울산	36	3	0	14	4	9	1	3	2
경기	209	19	-	53	14	63	2	28	30
강원	79	6	0	12	6	22	0	19	14
충북	51	7	1	8	2	18	1	9	5
충남	65	11	1	7	4	9	1	16	16
전북	61	10	0	13	2	12	1	13	10
전남	48	11	1	12	2	5	1	7	9
경북	82	9	1	18	5	6	3	24	16
경남	97	11	2	16	7	28	1	20	12
제주	20	5	1	5	2	5		1	1

또한, 강희설(2008)의 장애인거주시설 유형별 이용자 보호비용(care-cost) 비교연구에서는 장애인 1인당 보호비용은 생활시설이 약 1,5000천원~20,000천원, 공동생활가정은 약 10,000천원~11,000천원, 자립홈은 약 4,025천원으로 나타났다고 보고하였다. 즉 대형시설보호 형태가 사회복지예산이 적게 지출될 것이라는 ‘규모의 경제’논리에 반하는 결과이다. 서비스의 효과성에서도 반인권적이라는 평가를 듣고 있는 대형시설보호가 비용측면에서도 비경제적인 것으로 나타난 것이다. 그러나 현재 우리나라의 예산지원방식은 대규모일수록 시설운영비용이 더 많이 지급되고 있어 시설정책을 소규모 지역사회시설로 유인하지 못하고 있다. 더욱이 장애인자립생활센터가 운영하는 체험홈은 운영비지원이 전무한 상태이니 자립적인 방식의 주거서비스로 갈수록 비용지원은 낮거나 전무하다고 볼수 있다.

따라서, 지금의 대규모위주의 생활시설에 대한 개편, 비용지원 방식의 변화등을 통해서 현재의 시설정책을 바꿔야 한다.

나. 탈시설권리에 대한 정의와 범위

앞서 이야기 했듯이 탈시설화는 가정과 지역사회와 분리되어 입소시설이나 병원등에 입원하는 방식에서 가정과 지역사회로 돌아오는 것을 의미한다. 그러나 이러한 물리적 거주형태만을 지원한다고 해서 지역사회에서 함께 살수 있는 것은 아니다. 따라서, 한 개인이 지역사회내의 구성원으로 참여하고, 기본적인 권리보장을 받으며 살수 있는 제반적 환경 구성이 중요하다. 따라서 탈시설 권리라고 하였을 때, 어디까지 보장되어야 할 것인가가 논란이 될수 있다. 여기서는 크게 세가지의 과정에서 보장되어야 할 권리로 나눠 보려 한다.

첫째는 시설생활 내에서의 권리 부분이다.

둘째는 탈시설을 희망하는 장애인이 시설에서 지역사회로 전환하는 단계에서의 부분이다.

셋째는 지역사회에 나온 후 자립생활을 하는 단계에서의 부분이다.

아래 [표 4]와 같이 시설생활, 탈시설을 준비하는 단계, 그리고 자립생활에 이어지기까지 각각의 주거 형태에서 보장되어야 할 권리가 있다. 이것이 각 단계별로 보장되어야 장애인이 주체적으로 자신의 주거형태를 선택할 수 있다. 예를 들어 장기간에 걸친 시설생활로 인해 스스로 무기력해 지고,  ‘시설밖으로 나가면 위험하고, 차별이 심하고, 생계가 곤란하여 살수 없을 것이다’는 식의 인식이 팽배한 나머지 자립을 선택하기 주저했다(김정하, 2008)는 경험 연구에서 보듯이, 애초 시설생활에서부터 자기결정과 선택, 존엄이 보장되어야 추후에 자신의 삶의 방식을 자유롭게 선택할 힘이 생기는 것이다.

[표 ] 장애인의 주거형태에 따른 권리

	주거형태별 보장되어야 할 권리의 예
시설생활	□입퇴소의 자유 및 이용시설 선택의 자유 보장 □시설생활내 인권보장 및 자기결정 보장 □시설운영에의 참여 보장
탈시설과정	□시설내 자립생활 정보 및 교육 의무화 □탈시설지원을 위한 시군구내 전담부서를 설치하여 구체적으로 지원 □자립생활을 체험할 수 있는 주거공간 확보 □탈시설을 위한 경제적 지원(초기 정착금 등)
자립생활	□주거, 활동보조, 직업, 교육, 의료, 문화 등 자립생활 전반에 걸친 지원

다. ‘시설보호→탈시설→자립생활’로 이어지는 주거형태

또한, 대형시설보호부터 공공주택을 제공하는 단계까지를 주거서비스라고 본다면, 그 단계들은 아래와 같이 나눠 볼수 있다. 이때 신체적장애인의 주거서비스와 정신적장애인의 주거서비스를 구분해서 대안을 마련해야 한다는 주장이 있으며, 이는 정신적장애인의 경우 의사결정에 도움이 필요한 경우에 한하여 별도의 지원체계가 필요하다는 이유이다. [표 5]는 장애유형별로 대규모시설보호에서 자립생활로 가는 과정에서 가능한 주거형태를 그려본 것이다.

[표 ]장애별 주거형태

※탈시설화 정책 및 주거환경 지원연구(김경미, 미발표 자료) 참조하여 재구성

장애별	⇐대규모시설보호 자립생활⇒
신체적/정신적 장애	장애인생활시설, 요양시설, 병원	장애인생활시설내 그룹홈 또는 자립홈	장애인자립센터가 운영하는 체험홈, 자체적인 공동생활			자립 주택	자립
			⇒
정신적장애중 일부	장애인생활시설, 요양시설, 병원	장애인생활시설내 그룹홈 또는 자립홈	직원이 상주하는 그룹홈	직원이 순회하는 그룹홈	직원이 순회하는 자립홈	자립 주택	자립
장애 아동	장애인생활시설, 요양시설, 병원	장애인생활시설내 그룹홈 또는 자립홈	위탁가정, 입양 등 양부모가정, 본 가정				성인후 자립
기타	긴급상황이 발생했을 때 필요한 쉼터 및 긴급 주거지원 기능 필요 (예를 시설내 학대로 인해 긴급피난처, 그룹홈, 체험홈, 자립주택등에서 발생한 긴급상황으로 인한 대피, 노숙 및 미아 등으로 인한 일시적 쉼터, 장애부모나 양부모의 긴급상황 발생시 필요 등)

3. 탈시설 권리를 보장하기 위한 방안

2005년 국가인권위원회의 <장애인생활시설 생활인 인권상황 실태조사>에 따르면, 퇴소를 희망하느냐는 질문에 응답자의 약50.7%가 퇴소를 희망한다고 응답. 퇴소를 원하지만 못하는 이유와 퇴소를 원하지 않는 이유는 거의 유사하게 나타났는데, 그 내용은 각각 아래와 같음. 이는 시설 생활인들이 퇴소를 원하지만, ▲장애나 빈곤 등으로 독립할 기반이 없고, ▲자립생활에 대한 정보가 부재하고, ▲가족이 없거나 가족이 동의하지 않기 때문인 것으로 드러났다. 이는 탈시설 장애인의 지원이 전무한 상황에서 당연스런 결과라 할수 있다.

최근 장애인차별금지법 제정(2007.3), 장애인복지법 개정(2007.3), UN장애인권리협약 체결(2006.12) 등으로 장애인의 기본적인 인권과 자유를 동등하게 누리고, 장애인들이 지역사회에서 평등한 권리를 누리고 스스로 살아갈 수 있도록 하는 권리보장이 법제도적으로 만들어졌다. 또한 복지부는 거주시설의 혁신방안에 대한 연구를 진행, 대규모시설을 소규모 시설로 전환하는 정책을 발표(2008.4 김성이장관 발표문)하였고, 제 3차 장애인종합발전계획에서도 시설을 소규모화 하겠다고 밝힌 바 있다.

따라서, 정부는 다양한 방면의 영역에서 탈시설권리를 보장해야 한다. 아래 주거권의 예와 각 영역에서의 탈시설권리보장을 위한 방안을 표로 작성해 보았다.

가. 공공 주거 정책의 예

탈시설을 원하는 장애인이 바로 국가의 공공주거복지의 대상이 될수 없는 근본적인 한계가 있다. 우리나라에서 공공임대주택의 규모는 329,507호이며, 이는 전체 주택재고의 2.5%(2004년 말 기준)에 불과한 실정이다. 우리나라의 주택보급률이 100%를 넘어선 상황임에도 불구하고, 전체 주택 저소득계층이나 취약계층이 저렴한 주거비로 거주할 수 있는 주거는 현저히 낮다(즉 전체 주택 중 정부소유 주택이 차지하는 비율을 불과 2~3%로, 20%이상을 점유하고 유럽 국가들에 비해 매우 낮은 수준이다). 이중 장애인이 가장 저렴하게 접근할 수 있는 영구임대주택은 1993년 이후 공급이 중단되었으며, 50년 공공임대주택의 경우도 재개발지구나 주거환경개선사업지구에서 세입자를 대상으로 제공되는 재개발이나 주거환경개선사업 임대주택만 일부 공급되고 있고 사실상 공급이 중단된 상태이다. 공공부문 공급주택의 장애인 할당지원제도는 국민임대주택의 경우 공급호수의 15% 범위 안에서 장애인등에게 우선공급/ 영구임대주택의 경우 지자체가 수급자, 국가유공자등과 함께 장애인을 입주자로 선정/ 공공분양, 공공임대 경우 공급호수의 10% 범위 안에서 장애인등에게 특별공급하고 있으나 장애인 출현률(10%)를 고려했을 시 부족한 상황이다. 특히 현재 공급되고 있는 국민임대의 경우 경제적 부담이 매우 커서 소득이 비장애인에 비해 훨씬 낮은 장애인은 공급이 할당된다하더라도 접근이 어려우며, 대부분의 국민임대주택이 외곽에 지어지면서 교통 및 편의시설, 도로 등 이동권과 접근권의 추가적인 문제가 발생한다. 경제적으로 그나마 접근이 용이한 저렴한 주거형태인 영구임대아파트 경우 앞에서 언급한 것처럼 19만호가 지어진 후 중단되었으며, 현재 6만세대가 대기 중인 상황에서 장애인 가구나 특히 장애인 단독 가구는 현실적으로 우선 순위는 보장이 되지 않는다(빈곤사회연대, 전장연. 2007. 장애인주거권 실현을 위한 1차 워크샵 자료 중 발췌).

주거빈곤 장애인의 상황이 이러한데다, 시설에서 장기 거주하던 장애인의 경우는 여러 방면으로 제도적 한계들이 겹쳐 있다. 그 내용을 아래 [표 6]에 정리했다.

[표 ] 탈시설 장애인의 주거권 보장의 저해 요소

근본적 한계	□공공임대 주택의 공급 부족으로 인해, 시설 및 재가 장애인이 공공주거정책의 보장을 받기가 현실적으로 어려운 문제 □공공임대주택 대상자로 선정되기까지의 임시주거 형태(체험홈, 자립홈)의 주거지원서비스가 부재한 상황
제도적 한계	□시설생활인의 경우 무주택세대주로서의 등록이 불가(시설장애인의 경우 독립세대주로 등록할 수 없음)함. 그러나 현 공공주거 정책의 대상은 ▲12평형 이상의 경우는 세대주 등록후 청약저축 가입후 1년이상이 경과한 자에 해당되어 시설생활인의 경우는 신청할 수 없고, ▲12평형 미만의 경우(영구임대주택)은 청약가입없이 신청은 가능하나 신규 영구임대주택이 없기 때문에 2001년 이후로는 지급되는 물량이 없는 상황임. 따라서 공공주거정책의 대상이 될수 없는 제도적인 한계가 있음. □또한 시설에서 나온 후 임시주거지에 머물면서 무주택세대주로 등록한다 하더라도 무주택 기간이 잛고 독거장애인인 경우가 대부분이므로 우선공급대상자 중에서도 배점이 낮은 문제가 있음.
경제적 한계	□공공임대주택등에 입주할 경우 보증금(공공임대주택이나 국민임대주택의 경우 임대보증금이 1,000만원이 넘음)과 월세와 관리비(5~15만원이상 부과)등의 비용의 문제. (시설생활인들의 경우 90%이상이 국민기초수급대상자이므로 월수입은 서울시기준으로 약 42만원 수준)
접근성	□공공주택의 구조 및 접근성의 문제(대부분의 국민임대주택의 경우 외곽에 지어지면서 교통 및 편의시설, 도로 등 이동권과 접근권의 어려움 발생. 집구조에 있어서도 장애인의 특성과 장애인가구를 고려하지 않은 구조와 시설의 문제)
차별	□임대 거부 □편의시설 설치 거부

따라서, 전반적인 장애인의 주거빈곤의 해결을 위해서 정부는 공공임대주택의 총량을 늘려야 할 것이고, 공공임대주택의 쿼터제 도입등을 고려해 봐야 한다. 또한 탈시설 장애인의 경우에 공공주거정책의 대상자로 포함되지 않는 제도적 한계를 제거해야 한다.

여기서 살펴본 내용은 공공주거정책에서의 장애인의 주거권에 대한 내용이었다. 앞서 살펴 보았듯, 체험홈, 그룹홈, 자립주택 등 다양한 주거서비스가 가능하다. 각 주거형태별 실태는 여기서 자세히 다루지 않는다.

나. 탈시설권리를 보장 방안

탈시설권리는 비단 주거권에만 한정되어 있지 않다. 여기에서 모든 권리 영역을 다룰 수 없어서 2008년 <사회복지시설 비리척결과 탈시설권리 쟁취를 위한 공동투쟁단>에서 서울시에 요구했던 ‘탈시설권리 보장’내용만을 아래 [표 7]에 정리해 보았다.

[표 ]탈시설 권리 보장 방안

탈시설권리 보장 방안	세부 내용
주거지원	□자립주택 지원 (*노숙인의 자활의집 참조) (소유는 지자체, 최장 8년까지 거주, 1~3인거주 방식) - 전세주택 임대 방식 - 보증금, 월세대납 방식 - 다가구매입임대 후 공동주택 운영 방식 → 이후 기존의 공공주거정책 대상자로 포함 □공공주택 우선 입주자 자격 부여 (아동시설퇴소장의 경우는 시설장의 추천으로 전세주택임대 입주자격을 특별 부여) □시설 입소기간을 무주택 기간으로 인정 □시설 입소자의경우도 공공임대주택 신청 자격 부여 □공공임대주택 설계단계부터 장애인입주자를 위한 편의시설 설치, 주택개조 지원 등
중간단계 지원	□체험홈의 지원 (소유는 지자체, 자립센터 위탁운영, 6개월~1년거주) - 현재는 전적으로 민간에 의해 운영되고 있으며 운영비지원 전무한 상황임. 따라서 현재의 그룹홈 수준으로지원이 필요 □그룹홈, 주단기시설 등의 확대 - 지역사회재활시설은 이용자수 대비 8%밖에 미치지 못함. 기존의 대형시설위주의 지원방식에서 지역사회재활시설을 강화하는 방식으로 전환
경제적 지원	□초기 정착금의 지원 (예를 들어 새터민, 아동시설 퇴소자 등 초기 정착금을 지원하고 있으며, 서울시의 경우 ‘취업과 결혼’만을 전제조건으로 월300만원을 지원하고 있으나 비현실적으로 낮게 책정되어 있음) □국민기초생활보장법의 개정을 통한 적정생계비 보장
활동보조 보장	□최대 24시간 보장 □자부담 폐지 및 지원대상 확대 등
시설정책 전환	□탈시설을 위한 전담부서 설치 □탈시설을 위한 5개년 계획 수립, 주거대책 마련 □시설생활인의 인권실태 및 탈시설 욕구 조사 □탈시설 장애인의 자립을 지원하기 위한 법제도개선

이외에도 노동권이나, 의료, 교육, 문화, 이동 등 다양한 권리들이 ‘탈시설-자립생활’을 위해 보장되어야 할 것이다. 또한 남아있는 대형시설의 문제도 심각하다고 할 수 있다. 앞으로 많은 토론 속에서 보충되기를 바란다.

4. 마무리

지금까지 살펴 본 내용은 지체장애인 중심의 탈시설 권리 내용에 편중되어 있다. 지적장애인, 정신장애인 등에 대한 인권침해와 시설화가 매우 심각한 문제임에도 불구하고, 이에 대한 운동이 활발하게 이뤄지지 못했으며, 필자도 이에 대한 고민이 부족하다. 앞으로 탈시설에 대한 더 활발한 논의로 채워지길 바란다.